PPP模式在城建基礎設施的運作分析
通過(guo) PPP模式使用私營資本(ben)建設基礎(chu)設施已經(jing)成為發達國家(jia)和發展中(zhong)國家(jia)廣(guang)泛采用的方法。在我國，PPP模式主要運用于水(shui)務(wu)、燃氣(qi)、收費道路、垃圾處理等基礎設(she)(she)施建(jian)設(she)(she)領域。PPP項(xiang)(xiang)目是一個復雜(za)的系(xi)統，運作程序十分繁雜(za)。妥善(shan)安排各(ge)參與(yu)方(fang)在項(xiang)(xiang)目中(zhong)的權利和(he)義務，完善(shan)項(xiang)(xiang)目結(jie)構，合理(li)分擔項(xiang)(xiang)目的風險(xian)是PPP項目成(cheng)功(gong)的基礎。
一(yi)、項目選擇
每個PPP項(xiang)目都具有自身的特(te)性，因此每個項(xiang)目都可(ke)以采取不(bu)同的建(jian)設模(mo)式及運作方法。PPP項目因(yin)為投資巨大、合同(tong)關(guan)系復雜、特許期長等特點注(zhu)定了只能在某些特定的項目中運用，符合以下(xia)條件的可以考慮采用PPP模式(shi)進(jin)行(xing)融資建設。
（1）有穩定(ding)的收益作保證(zheng)。私(si)營企(qi)業之(zhi)所(suo)以愿意將資(zi)金投入到公益性(xing)的城(cheng)市基(ji)礎(chu)設施建(jian)設中來，其(qi)根(gen)本(ben)原因在于該基(ji)礎(chu)設施自(zi)身具有較強的獲利能力，這也體現了私(si)人資(zi)本(ben)的逐(zhu)利性(xing)。在大(da)冶污(wu)水處理廠BOT項目、漢(han)陽黃金口污(wu)水處理廠BOT項(xiang)目(mu)等項(xiang)目(mu)中，項(xiang)目(mu)公司每月均(jun)能獲得政府支付(fu)的污(wu)水(shui)處理服務費，保證了項(xiang)目(mu)具(ju)有(you)穩(wen)定的收益。
（2）良好的投資環(huan)(huan)境。城(cheng)市基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)的投資環(huan)(huan)境包括軟環(huan)(huan)境與硬環(huan)(huan)境，軟環(huan)(huan)境有：當地人(ren)們(men)的文化(hua)素質、法律環(huan)(huan)境、政府(fu)的辦事效率、政府(fu)對私營企業的支持(chi)等(deng)；硬環(huan)(huan)境有：當地的財政經濟實力(li)、人(ren)民(min)生活富裕程度及購買力(li)、城(cheng)市現(xian)有的基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)水平(ping)等(deng)。作(zuo)為江蘇(su)的省會城(cheng)市，華東第二大城(cheng)市，南(nan)京的長遠規劃是(shi)要建(jian)設(she)具有較高現(xian)代化(hua)水平(ping)和開(kai)放度的國際性大城(cheng)市。南(nan)京以其雄厚的工(gong)業基(ji)礎(chu)、經濟實力(li)、獨(du)特的地理環(huan)(huan)境優勢，吸(xi)引了國內(nei)外投資人(ren)積(ji)極參(can)與南(nan)京的城(cheng)市基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)建(jian)設(she)。我公司(si)先(xian)后(hou)運作(zuo)了南(nan)京市高淳(chun)縣污水處(chu)理廠TOT+BOT項目、高淳新區管理服(fu)務(wu)中心BT項目(mu)、南(nan)京長江三橋股權融資項目(mu)等PPP項目(mu)，引(yin)入了(le)實力雄厚(hou)的(de)(de)投資(zi)人，建成了(le)一大(da)批城市基礎(chu)設(she)施(shi)項目(mu)，改善了(le)城市環境，促進了(le)南京城市化水平的(de)(de)提高。
二、項目的(de)各參與方及其職責確定
PPP項目模(mo)式運作中，利益主體包括政府、社會投(tou)資者、特(te)許經營PPP項目公司(si)，金融(rong)機(ji)構(gou)、咨詢公司(si)、承包商及供(gong)應商等。為(wei)了平衡政府部門、社會投資者、PPP項(xiang)目公司、金融機構等利(li)益主(zhu)體的不同(tong)利(li)益和要求，首先(xian)應明確(que)各利(li)益主(zhu)體的職能。
1、政府。政府部門(men)(men)（政府或者政府授權的部門(men)(men)）通常(chang)是(shi)PPP項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)發起人(ren)，它(ta)們在(zai)法律(lv)上(shang)既不擁有項(xiang)(xiang)目(mu)，也不經(jing)營項(xiang)(xiang)目(mu)，而是通(tong)過給予(yu)項(xiang)(xiang)目(mu)某些特許經(jing)營權和(he)給予(yu)項(xiang)(xiang)目(mu)一定(ding)數額(e)的(de)從屬性貸款或貸款擔保作為項(xiang)(xiang)目(mu)建設(she)、開發和(he)融資安排的(de)支持(chi)。政府需要對項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)可行性進行分(fen)析，并組織項(xiang)(xiang)目(mu)招(zhao)標，對投標的(de)私營企業進行綜合權衡，確定(ding)最終的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)開發主體。漢陽(yang)黃金口污水處理(li)廠BOT項(xiang)目(mu)(mu)中，武漢市水務局(ju)確保項(xiang)目(mu)(mu)公(gong)司(si)在整個特許經營期內無償使(shi)用(yong)污水處理廠(chang)場地(di)范圍內的(de)(de)(de)土地(di)，并且(qie)協助項(xiang)目(mu)(mu)公(gong)司(si)獲得法律(lv)許可的(de)(de)(de)與履行項(xiang)目(mu)(mu)協議相關的(de)(de)(de)稅(shui)收和電(dian)價優惠(hui)等，給(gei)予(yu)了項(xiang)目(mu)(mu)公(gong)司(si)強有力的(de)(de)(de)支持，為項(xiang)目(mu)(mu)的(de)(de)(de)成(cheng)功打下了良好的(de)(de)(de)基(ji)礎。
2、私營(ying)企業(ye)。私營(ying)企業(ye)和代表政府的股權投資機構合(he)作成立(li)PPP項(xiang)目公司，投(tou)(tou)入的(de)(de)股本形成公司的(de)(de)權益資(zi)本。政府部(bu)門在選擇(ze)私人投(tou)(tou)資(zi)機(ji)構的(de)(de)時(shi)候往往比較慎重，因為(wei)PPP項目的(de)資金規模非常巨大，花費的(de)時間長，需要私人(ren)投資機構(gou)具備(bei)雄厚的(de)資金實力和良好的(de)信(xin)譽。私營企業作為發起人(ren)，負(fu)責召集PPP項目公司成(cheng)(cheng)員(yuan)。投標以(yi)前，各成(cheng)(cheng)員(yuan)就(jiu)聯合成(cheng)(cheng)立項目公司達成(cheng)(cheng)一致，以(yi)合同形(xing)(xing)式確定各自的出資(zi)比例和出資(zi)形(xing)(xing)式，并推(tui)選成(cheng)(cheng)員(yuan)中的幾人組成(cheng)(cheng)項目領導小(xiao)組負責PPP項目公司正(zheng)式注冊(ce)前的工(gong)作(zuo)。參與(yu)PPP項目(mu)的(de)(de)一般均為(wei)實(shi)力雄厚的(de)(de)企業，香(xiang)港地鐵公(gong)司、中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)中(zhong)(zhong)信集(ji)團(tuan)公(gong)司、北京(jing)桑德環(huan)保(bao)集(ji)團(tuan)有(you)限公(gong)司等實(shi)力雄厚的(de)(de)國(guo)(guo)內外企業均積(ji)極投身到我(wo)國(guo)(guo)PPP項(xiang)目的建設中，成(cheng)功(gong)完成(cheng)了北京地(di)鐵4號線PPP項目、國(guo)家體育館(guan)鳥巢BOT項目、襄樊市污水處理廠(chang)30萬噸(dun)/日BOT項(xiang)目等重大項(xiang)目。
3、項(xiang)目(mu)公(gong)司。PPP項目公司是為PPP項目的建設以及運營(ying)而(er)專門設立的公司，由政府(fu)和社會投資者聯合(he)組成(cheng)。PPP項目公司是PPP項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)實施者，從政府或(huo)授權(quan)機構獲得建(jian)設(she)和(he)經營項(xiang)(xiang)目(mu)的(de)特許權(quan)，負責(ze)項(xiang)(xiang)目(mu)從融資、設(she)計、建(jian)設(she)和(he)運營直至(zhi)項(xiang)(xiang)目(mu)最后(hou)的(de)移交(jiao)等全過程(cheng)的(de)運作。PPP項目公司(si)正式注冊(ce)成(cheng)立后，負責(ze)整個項目的(de)運(yun)作。項目特許(xu)期結(jie)束，經營權或(huo)所有權轉移時，PPP項目公司清算并解散。在項目運作過程中(zhong)，PPP項目公司的職能主(zhu)要包括投標與談判、項目開發、運營和移交、確(que)保項目的服務(wu)質量(liang)等(deng)。大冶(ye)市污水處理廠BOT項(xiang)目中，項(xiang)目公司(si)對污(wu)水(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)(li)(li)(li)廠進行(xing)投融資(zi)、設(she)(she)計、建設(she)(she)，并在特許經(jing)營期內(nei)，按照特許權協議(yi)的(de)條款對污(wu)水(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)(li)(li)(li)廠進行(xing)運營、維(wei)護和修(xiu)理(li)(li)(li)(li)。在特許運營期結束后，項(xiang)目公司(si)將污(wu)水(shui)(shui)(shui)處(chu)理(li)(li)(li)(li)廠的(de)資(zi)產移(yi)交(jiao)給大冶市政府，并保證項(xiang)目設(she)(she)施的(de)性(xing)能符合協議(yi)中規定的(de)性(xing)能標準。
4、銀行等金融機構(gou)。在PPP模式(shi)下，向項目提供貸款的銀行主要是國際金融機(ji)構(gou)、商業銀行、信(xin)托投資機(ji)構(gou)等(deng)。在PPP項(xiang)目的(de)資(zi)金中，來自私營(ying)企業(ye)以及(ji)政府的(de)直接投資(zi)占的(de)比例(li)通(tong)常(chang)比較小(xiao)，大部(bu)分的(de)資(zi)金來自銀行(xing)和金融機(ji)構，且貸款(kuan)期限(xian)較長。為了保(bao)證項(xiang)目貸款(kuan)的(de)順利回收，貸款(kuan)人通(tong)常(chang)要求(qiu)PPP項目(mu)公司或其(qi)參(can)與者提供履約保函(han)或擔保函(han)，從而避免或減少(shao)由于開發或運營不(bu)善帶來的損失。同時，貸(dai)款人為了保證貸(dai)款的安全性，通常要求PPP項目公司質押他(ta)們(men)在(zai)銀行的(de)帳(zhang)戶，如(ru)基本帳(zhang)戶、營業收入帳(zhang)戶、還款帳(zhang)戶等。
5、咨詢(xun)公(gong)司(si)。由于PPP項目(mu)運作(zuo)(zuo)(zuo)參(can)與合作(zuo)(zuo)(zuo)者眾多、資金結構復(fu)雜、項目(mu)開(kai)發期較(jiao)長、風險較(jiao)大，因此在項目(mu)的全(quan)壽命期內都需要咨(zi)詢公(gong)司的介(jie)入，指(zhi)導(dao)項目(mu)的運作(zuo)(zuo)(zuo)。咨(zi)詢公(gong)司作(zuo)(zuo)(zuo)為PPP項目的(de)政(zheng)府方顧(gu)問(wen)，在城市(shi)基礎(chu)設施PPP項目方面積累了(le)豐富(fu)的經驗和案例。在PPP項(xiang)目中的主要工作包括組(zu)織(zhi)盡職調(diao)查、設計基礎設施PPP項(xiang)目(mu)(mu)方案，設計項(xiang)目(mu)(mu)交易結構(gou)和招(zhao)(zhao)商(shang)(shang)程序，設定邊界條件、遴(lin)選標準等(deng)(deng)，建立財務(wu)模型并進行商(shang)(shang)業預測分(fen)析，編(bian)制招(zhao)(zhao)商(shang)(shang)文件，組織實(shi)施招(zhao)(zhao)標或競(jing)爭性談判等(deng)(deng)公開競(jing)爭性招(zhao)(zhao)商(shang)(shang)程序，參與(yu)商(shang)(shang)務(wu)談判及協助(zhu)簽訂項(xiang)目(mu)(mu)特許經(jing)營協議等(deng)(deng)。具體(ti)職能如下：
（1）提(ti)供(gong)政策咨詢。由于(yu)項目的運(yun)作(zuo)涉及國家的產(chan)業(ye)政策、行業(ye)政策、稅收、金融等各方面的政策，咨詢公司可以幫(bang)助PPP項目公(gong)司了解這(zhe)些政策，并(bing)按(an)照政策的(de)要(yao)求(qiu)設計項目框架，規避項目的(de)政策風(feng)險。
（2）協助確定融資(zi)方案。合理的(de)融資(zi)方案是項目成功的(de)重(zhong)要因素。咨詢公司可以充(chong)分發揮自身的(de)專業(ye)優勢，依據(ju)其(qi)掌握(wo)的(de)市場(chang)信息(xi)和融資(zi)經驗，幫助PPP項目(mu)(mu)公司設計(ji)適(shi)合項目(mu)(mu)特點的最佳的融(rong)資計(ji)劃，確定合理的融(rong)資結構。
（3）協(xie)助(zhu)制(zhi)定風險(xian)管理(li)方案。在PPP模式(shi)下，項目(mu)(mu)面臨的風險(xian)眾多(duo)，咨詢公司能夠對(dui)項目(mu)(mu)全生命(ming)期內風險(xian)作出(chu)較為(wei)準確專業的判斷(duan)，制定合理的風險(xian)分配(pei)方案，使(shi)項目(mu)(mu)的風險(xian)管理合理有效。
（4）協助選擇(ze)合(he)(he)作伙(huo)伴。項目的(de)建(jian)設(she)需要有眾多的(de)合(he)(he)作伙(huo)伴參與，包括設(she)計單(dan)(dan)位、建(jian)設(she)單(dan)(dan)位、監理(li)單(dan)(dan)位等(deng)(deng)等(deng)(deng)，咨(zi)詢(xun)公司(si)可以協助PPP項目公司選擇信譽卓越、技(ji)術(shu)精專的(de)合(he)作(zuo)伙伴(ban)，協助進行工程(cheng)的(de)合(he)理安排(pai)，有(you)效控(kong)制(zhi)工程(cheng)的(de)進度、成本和(he)質量。
（5）協助項目開發運營。咨詢公司可以為PPP項(xiang)目(mu)公司提供(gong)長(chang)期的(de)市場分(fen)析和(he)預測，設(she)計規(gui)避市場風險的(de)有效方案。項(xiang)目(mu)開(kai)發運營過(guo)程中的(de)相(xiang)關報告、文件以及會議等等也都(dou)在咨(zi)詢(xun)公司的(de)協助下完成。
除了上述的利(li)害關系(xi)者(zhe)以外，設計單位(wei)、保險公(gong)司(si)、運營公(gong)司(si)、建設單位(wei)、材(cai)料供(gong)應(ying)商等(deng)也都在PPP模式運作(zuo)過程中發揮者(zhe)重要的作(zuo)用(yong)，他們與(yu)PPP公司和(he)各合作方的協調和(he)密切配(pei)合是(shi)項(xiang)目成功的重(zhong)要(yao)因(yin)素。
三、設計(ji)項(xiang)目結構
PPP模式是一(yi)個內在結構(gou)相對靈活(huo)的合(he)作模式，根(gen)據不(bu)同(tong)類(lei)型的項目、不(bu)同(tong)的項目參與(yu)者、不(bu)同(tong)的融資形(xing)式，可以設計出符合(he)項目自身(shen)的融資模式。PPP模式基本結構(gou)較為(wei)簡單(dan)，主要(yao)的參(can)與者為(wei)政府授權的公共部門(men)、民(min)營企業、金融機構(gou)等(deng)。根據項目(mu)的不同，可能會(hui)涉及到更多的參(can)與者，如保險公司、投資咨(zi)詢公司等(deng)。
四(si)、完善政(zheng)府激勵措施
對于(yu)大(da)多(duo)數政府(fu)公共(gong)部門來說，PPP模式的運用屬于創新事(shi)務，從政(zheng)策的制定(ding)、項目執行(xing)以及后續(xu)的監管都應(ying)有完整(zheng)的規(gui)劃。目前我(wo)國在促(cu)進私(si)營(ying)企業(ye)(ye)參與城(cheng)市基礎設施方面的相關法(fa)律還不完備。因此，政(zheng)府應(ying)在考慮我(wo)國國情(qing)的基礎上，參照(zhao)國外(wai)先進國家的做(zuo)法(fa)，研究制定(ding)相關推動(dong)措施，促(cu)進私(si)營(ying)企業(ye)(ye)以PPP模式(shi)參與城市基礎設施(shi)建設。
1、成(cheng)立(li)具體(ti)的管理和推動部門。在英國(guo)，政府商務(wu)辦公室(shi)為國(guo)家PPP的政策單位，負(fu)責(ze)制(zhi)定(ding)整體(ti)PPP項目實施(shi)政策和策略、研究制定PPP項(xiang)目實(shi)施及合同管(guan)理作業程序(xu)、提供地方(fang)政府PPP模式的實施策略(lve)等。我(wo)國并沒有設置推(tui)動PPP項目實施政(zheng)策的部門(men)，只是由建設部出(chu)臺(tai)了《市政(zheng)公用(yong)事業特許經營管理辦(ban)法》、《關于加(jia)強市政(zheng)公用(yong)事業監(jian)管的意(yi)見(jian)》等文件，建議在國家發改(gai)委或建設部設立專(zhuan)門(men)負責PPP項目的部門(men)，以(yi)推動我國(guo)PPP項目的(de)實施。
2、制定相應(ying)的政(zheng)策和建(jian)立各級政(zheng)府(fu)機關聯合互動(dong)的促進體系(xi)。各級主管部門應(ying)通(tong)過評估確立PPP模式(shi)適宜的(de)范(fan)圍和原則。政(zheng)(zheng)府可以考慮成立跨部(bu)(bu)(bu)(bu)門的(de)協調推(tui)動小(xiao)(xiao)組，由(you)發改委(wei)、財政(zheng)(zheng)部(bu)(bu)(bu)(bu)、交通部(bu)(bu)(bu)(bu)、建設部(bu)(bu)(bu)(bu)的(de)涉及城市基礎設施項目審批與(yu)執行部(bu)(bu)(bu)(bu)門聯合參與(yu)。省各級部(bu)(bu)(bu)(bu)門成立相應(ying)的(de)推(tui)動小(xiao)(xiao)組，負責轄區內的(de)政(zheng)(zheng)策制定、項目及前期研究(jiu)和監(jian)管。
3、研究(jiu)制定通(tong)用的PPP項目實施規(gui)范。由于城市基礎(chu)設施性質不同，與之相(xiang)應的PPP項(xiang)目的(de)實施也有所不同。在國家體(ti)育館鳥巢BOT項(xiang)目(mu)中，由于實施規范的(de)缺乏，也產生了(le)很多問題(ti)，在簽(qian)訂合同后，市政府(fu)要求減少體(ti)育(yu)場中的(de)商業(ye)設施，取消活動屋頂等(deng)，限制了(le)項(xiang)目(mu)公司對體(ti)育(yu)館(guan)的(de)商業(ye)化運行，損害了(le)項(xiang)目(mu)的(de)公司的(de)經濟利益。因此主管部門和行業(ye)協會應加緊(jin)研究制定行業(ye)通(tong)用的(de)PPP項(xiang)目(mu)實(shi)施(shi)規范和專用標準。一方面利(li)于政府部門參與協調和監督(du)，另一方面也(ye)有(you)利(li)于吸(xi)引私營企(qi)業的積極參與。
4、提供激勵措施。由于目前(qian)我國相關(guan)法(fa)律法(fa)規的不完善，未能有(you)效的推(tui)動PPP在我國(guo)的應用，因此政(zheng)府(fu)在實際操作PPP項(xiang)(xiang)目時，可根據項(xiang)(xiang)目的特點采取投資(zi)贊(zan)助、協助融(rong)資(zi)、政府擔保、稅收優惠(hui)等(deng)具體的激(ji)勵措(cuo)施吸引私營(ying)企業參與基礎設(she)施PPP項目(mu)的投資。在漢(han)陽(yang)黃金口(kou)污水處理廠(chang)BOT項(xiang)目，鹽城城南(nan)污水處理廠(chang)BOT項目等項目中，政府(fu)均保證(zheng)項目公(gong)司(si)(si)在整個特許(xu)經營期內(nei)無償使用污水處理廠內(nei)的土地，并且協助項目公(gong)司(si)(si)獲(huo)得與(yu)履行(xing)項目協議相關的稅(shui)收優惠(hui)等。
五、風險(xian)的合(he)理分擔
PPP項目(mu)(mu)能否順利實(shi)(shi)施，需要雙方(fang)(fang)對(dui)項目(mu)(mu)中(zhong)的(de)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)進行合(he)(he)理(li)(li)的(de)分(fen)(fen)(fen)(fen)擔(dan)。采(cai)取(qu)(qu)合(he)(he)理(li)(li)的(de)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)分(fen)(fen)(fen)(fen)擔(dan)的(de)方(fang)(fang)式，從項目(mu)(mu)整體風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)管理(li)(li)的(de)角度，遵循合(he)(he)理(li)(li)分(fen)(fen)(fen)(fen)擔(dan)的(de)原(yuan)則(ze)，共同應對(dui)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)。因此，項目(mu)(mu)參(can)與方(fang)(fang)應根(gen)據(ju)項目(mu)(mu)實(shi)(shi)施過程中(zhong)諸(zhu)多的(de)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)問題，采(cai)取(qu)(qu)合(he)(he)理(li)(li)的(de)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)分(fen)(fen)(fen)(fen)擔(dan)方(fang)(fang)式，積極的(de)應對(dui)措施，最大限度地化解了項目(mu)(mu)的(de)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)。按照風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)分(fen)(fen)(fen)(fen)配(pei)的(de)原(yuan)則(ze)，對(dui)比分(fen)(fen)(fen)(fen)析政(zheng)府及私營企業(ye)的(de)風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)分(fen)(fen)(fen)(fen)擔(dan)偏好和實(shi)(shi)際風(feng)(feng)(feng)險(xian)(xian)(xian)分(fen)(fen)(fen)(fen)擔(dan)。
