行業動態
城投公司改制在即 將剝離政府融資平臺職能
政府自主(zhu)發(fa)債端(duan)口(kou)如果逐(zhu)步放開(kai)，堪稱(cheng)“準(zhun)市政債”的城投債以(yi)及作為(wei)發(fa)債主(zhu)體的城投公司未來將(jiang)何(he)去(qu)何(he)從(cong)？
今(jin)年預(yu)算案(an)顯示，推進地方(fang)自(zi)主發債改革的同時(shi)，要“進一步加(jia)強地方(fang)融資(zi)平臺(tai)(tai)公司(si)(si)舉債管理，規(gui)范融資(zi)平臺(tai)(tai)公司(si)(si)的融資(zi)行為(wei)。抓緊剝離融資(zi)平臺(tai)(tai)公司(si)(si)承擔的政府(fu)融資(zi)職能，剝離后地方(fang)政府(fu)新(xin)發生(sheng)或有(you)債務，要嚴(yan)格限(xian)定在依法擔保(bao)形成的債務范圍內”。
一直以來承擔著(zhu)政府投融資重任的(de)地方城投公(gong)司，一方面籌錢為城市(shi)(shi)基建“輸血”，但另一方面也因(yin)舉債(zhai)手段之不透明聚集起巨額平臺債(zhai)務(wu)，引發了市(shi)(shi)場(chang)對中國地方債(zhai)務(wu)危(wei)機的(de)擔憂。
作為“中國特(te)色產(chan)物”，根(gen)據十八屆三中全(quan)會對(dui)化(hua)解(jie)債務(wu)風險(xian)方面(mian)的指導精神和近年預算案安排，城投(tou)公司(si)改革儼然箭在弦上。不過，半年已過，這方面(mian)的進展卻顯(xian)緩慢(man)。
光大(da)證券近(jin)期發布(bu)的研報(bao)則(ze)顯示，6月(yue)城投債發行(xing)規模(mo)在高位略有減少(shao)，單月(yue)發行(xing)規模(mo)有所下滑(hua)，季調后發行(xing)規模(mo)降至1500億元左右。“這令我們擔心(xin)發改委審批節奏出現主動放緩。”
“特色產物”面臨改革
一(yi)(yi)般(ban)認為，城投(tou)債是地方(fang)政府(fu)在(zai)城市的基礎設施建設中(zhong)，為了(le)規避法律上的限(xian)制而(er)發明的一(yi)(yi)種替代(dai)性(xing)融資方(fang)式。
澳新銀行大中(zhong)華區首席經濟(ji)師劉利剛（微博(bo)）曾撰(zhuan)文分(fen)析過城投(tou)債的(de)“出(chu)現軌跡”。他認為其(qi)出(chu)現帶(dai)有明顯的(de)歷(li)史印記和中(zhong)國(guo)特(te)色。1993年開(kai)始的(de)分(fen)稅制改革導致了地(di)方政府的(de)稅收收入銳(rui)減，但地(di)方政府仍然需要承擔地(di)方建設的(de)投(tou)資(zi)重任。同(tong)時，相(xiang)關法律規定地(di)方政府不(bu)得舉(ju)債，也不(bu)允許(xu)其(qi)從(cong)商業銀行那里獲得貸(dai)款。
在這樣的(de)情(qing)況下，地方政府(fu)紛紛選(xuan)擇(ze)繞開相關(guan)法律規定，通過建立城投公(gong)司的(de)方式，使其具備(bei)融資(zi)條件(jian)。
1992年(nian)，為支持浦東新(xin)區建(jian)設，中央(yang)決定(ding)給(gei)予(yu)上海(hai)五方面的配套(tao)資金籌措方式，其中之一(yi)是1992年(nian)~1995年(nian)每(mei)年(nian)發行5億元浦東新(xin)區建(jian)設債券(quan)。1992年(nian)第一(yi)只(zhi)城投債規(gui)模為5億元。2006年(nian)9月，安徽合肥市建(jian)設投資控(kong)股(gu)（集團(tuan)）有(you)限公司在該省(sheng)首(shou)家發債成功，效法者遍布全省(sheng)。
“眼(yan)下，在中國的任(ren)何一(yi)個(ge)城市(shi)，幾乎都(dou)(dou)有各種類型的城投(tou)公司，在傳(chuan)統的城市(shi)建(jian)設投(tou)資之(zhi)外，港口投(tou)資以及(ji)水(shui)利投(tou)資，都(dou)(dou)成(cheng)為了債券(quan)發行的主體。”劉利剛在文中稱(cheng)。
然而，城投公(gong)司從誕(dan)生之初起就(jiu)并非市場(chang)化的企業(ye)，它與政府(fu)之間(jian)存(cun)在著(zhu)千絲萬縷的聯系。
如2003年上(shang)(shang)海城投按照國務(wu)院和上(shang)(shang)海市政府(fu)要求，利用清退政策，為清理(li)(li)固定回報項目(mu)支付了大筆(bi)款項，但公司(si)(si)負債率(lv)明顯上(shang)(shang)升。“為保持公司(si)(si)合(he)理(li)(li)的債務(wu)結構保持持續的融(rong)資能(neng)力，上(shang)(shang)海市政府(fu)2004年初又為上(shang)(shang)海城投注入(ru)了80多億元資產(chan)。”現任上(shang)(shang)海市金融(rong)黨委書記、上(shang)(shang)海市城市建設投資開發總(zong)公司(si)(si)前總(zong)經理(li)(li)孔(kong)慶偉(wei)曾在(zai)撰文中透露這一信息。
另一(yi)案例(li)是鎮江資(zi)產(chan)規模最大的平(ping)(ping)臺鎮江城投公司近幾年獲得的財政補貼收入幾乎與利潤持平(ping)(ping)。分別為(wei)(wei)4.71億(yi)元(yuan)、4.89億(yi)元(yuan)、7.33億(yi)元(yuan)和2.80億(yi)元(yuan)，占利潤總(zong)額(e)的比重分別為(wei)(wei)89.89%、101.45%、101.95%和70.00%。
此外，政(zheng)府(fu)官員介入(ru)也使得城投公司行為(wei)(wei)變得“政(zheng)商難(nan)分”。盡管按照中央規定(ding)，政(zheng)府(fu)官員不(bu)得在(zai)企(qi)業任職，但在(zai)實(shi)施層面卻未必如(ru)愿。近(jin)期被曝(pu)光的(de)佳木斯市國(guo)土局原局長宋學(xue)英在(zai)獄中寫下的(de)《自述》稱，新時代城投公司曾為(wei)(wei)佳木斯市最大的(de)國(guo)企(qi)，違(wei)規提供假土地證(zheng)。媒體報道稱，該市長兼任公司董事長。
對于日趨積累的平臺(tai)債務風(feng)險(xian)，劉利(li)剛認(ren)為(wei)(wei)，“這樣(yang)的市場(chang)規模一(yi)方面意(yi)味著‘大(da)而(er)不(bu)能倒(dao)’，因(yin)為(wei)(wei)其(qi)可能引發嚴重(zhong)的系統性風(feng)險(xian)；另一(yi)方面卻也意(yi)味著‘大(da)而(er)救不(bu)了’，因(yin)為(wei)(wei)體量越(yue)(yue)來(lai)越(yue)(yue)大(da)，政府施以援手也將越(yue)(yue)來(lai)越(yue)(yue)力不(bu)從心。與真(zhen)正(zheng)的政府違約不(bu)同，一(yi)旦(dan)城投債出(chu)現違約風(feng)險(xian)，央行(xing)也難以通過注入(ru)流動性的方式(shi)來(lai)緩解市場(chang)風(feng)險(xian)，因(yin)為(wei)(wei)主體屬于公(gong)司，央行(xing)注資(zi)將帶來(lai)嚴重(zhong)的道德(de)風(feng)險(xian)。”
城投公司轉制啟動
“政府與(yu)公司和市場行為分開”被認為是解決城(cheng)投公司及城(cheng)投債(zhai)目(mu)前諸多積(ji)弊的(de)關(guan)鍵(jian)手(shou)段。
劉利剛兩年前在分析這一問(wen)題時(shi)就指出(chu)這是“真正辦法(fa)”，城投公司中存在的各(ge)種利益輸送可能，也需要政(zheng)府與之劃清界限來截斷(duan)。
對于城投債(zhai)，劉利(li)剛認(ren)為這樣一種“準市(shi)政(zheng)債(zhai)”，未來應(ying)該(gai)是將其(qi)納入地方債(zhai)務(wu)范圍(wei)，使其(qi)成為名副其(qi)實的(de)中國市(shi)政(zheng)債(zhai)券。
根(gen)據今年已經(jing)通過(guo)全國人大批(pi)準的預算案，在推(tui)進地(di)(di)方自主(zhu)發債改(gai)革的同時，要(yao)抓(zhua)緊剝(bo)離融(rong)資平(ping)臺公司承擔的政府(fu)融(rong)資職(zhi)能，剝(bo)離后地(di)(di)方政府(fu)新發生或(huo)有債務，要(yao)嚴格限定在依法擔保形成的債務范(fan)圍內。
這意味著，現(xian)在承擔著政府(fu)(fu)投融資功能的城投公司轉型后可能將沒(mei)有政府(fu)(fu)信譽“背(bei)書”。
招商銀行總(zong)行金融市場部(bu)高級分析師劉東(dong)亮在接(jie)受媒體(ti)采訪時表示(shi)，未(wei)來改革方向主要(yao)有兩個，一是城投債(zhai)中該轉產業(ye)(ye)債(zhai)的(de)就轉產業(ye)(ye)債(zhai)，信用風險也需要(yao)得(de)到逐(zhu)步釋放；二是確(que)實不能轉為產業(ye)(ye)債(zhai)的(de)，明(ming)確(que)由當地財(cai)政(zheng)稅收來償還的(de)，即企(qi)業(ye)(ye)的(de)歸企(qi)業(ye)(ye)，政(zheng)府的(de)歸政(zheng)府。
目前，各地的(de)城投公司改制正在進行。國家發改委網站刊載的(de)信息顯示，2014年3月28日，廣西壯族自治區城投集(ji)團(tuan)與(yu)旅(lv)(lv)投集(ji)團(tuan)完成(cheng)合并重組(zu)，組(zu)建成(cheng)立了廣西旅(lv)(lv)游發展集(ji)團(tuan)。
另(ling)據媒體報道(dao)，繼馬鞍山城投先行一步轉制(zhi)成江(jiang)東(dong)控(kong)股(gu)之后，安徽亳州(zhou)的3家地(di)方(fang)城投公(gong)司已整合并轉制(zhi)成地(di)方(fang)國企。安徽阜(fu)陽、江(jiang)蘇鎮江(jiang)、無錫等地(di)的城投公(gong)司也在醞釀改制(zhi)。
此前(qian)，不少(shao)城(cheng)投(tou)公司高管認為(wei)(wei)，可以(yi)將(jiang)城(cheng)投(tou)公司打造成(cheng)“綜合城(cheng)市(shi)運營體(ti)”或許成(cheng)為(wei)(wei)空想(xiang)。中國社科院(yuan)財經(jing)戰略研究院(yuan)研究員楊志勇（微博）對《第一財經(jing)日報》表(biao)示，預算案所表(biao)達的內容(rong)，意(yi)味著未來不會有增量的城(cheng)投(tou)公司，存量也(ye)將(jiang)慢慢向(xiang)新的方(fang)向(xiang)轉變。而無論如何，都應該“政(zheng)(zheng)府是政(zheng)(zheng)府，企(qi)業是企(qi)業”。（來源《第一財經(jing)日報》）
今(jin)年預(yu)算案(an)顯示，推進地方(fang)自(zi)主發債改革的同時(shi)，要“進一步加(jia)強地方(fang)融資(zi)平臺(tai)(tai)公司(si)(si)舉債管理，規(gui)范融資(zi)平臺(tai)(tai)公司(si)(si)的融資(zi)行為(wei)。抓緊剝離融資(zi)平臺(tai)(tai)公司(si)(si)承擔的政府(fu)融資(zi)職能，剝離后地方(fang)政府(fu)新(xin)發生(sheng)或有(you)債務，要嚴(yan)格限(xian)定在依法擔保(bao)形成的債務范圍內”。
一直以來承擔著(zhu)政府投融資重任的(de)地方城投公(gong)司，一方面籌錢為城市(shi)(shi)基建“輸血”，但另一方面也因(yin)舉債(zhai)手段之不透明聚集起巨額平臺債(zhai)務(wu)，引發了市(shi)(shi)場(chang)對中國地方債(zhai)務(wu)危(wei)機的(de)擔憂。
作為“中國特(te)色產(chan)物”，根(gen)據十八屆三中全(quan)會對(dui)化(hua)解(jie)債務(wu)風險(xian)方面(mian)的指導精神和近年預算案安排，城投(tou)公司(si)改革儼然箭在弦上。不過，半年已過，這方面(mian)的進展卻顯(xian)緩慢(man)。
光大(da)證券近(jin)期發布(bu)的研報(bao)則(ze)顯示，6月(yue)城投債發行(xing)規模(mo)在高位略有減少(shao)，單月(yue)發行(xing)規模(mo)有所下滑(hua)，季調后發行(xing)規模(mo)降至1500億元左右。“這令我們擔心(xin)發改委審批節奏出現主動放緩。”
“特色產物”面臨改革
一(yi)(yi)般(ban)認為，城投(tou)債是地方(fang)政府(fu)在(zai)城市的基礎設施建設中(zhong)，為了(le)規避法律上的限(xian)制而(er)發明的一(yi)(yi)種替代(dai)性(xing)融資方(fang)式。
澳新銀行大中(zhong)華區首席經濟(ji)師劉利剛（微博(bo)）曾撰(zhuan)文分(fen)析過城投(tou)債的(de)“出(chu)現軌跡”。他認為其(qi)出(chu)現帶(dai)有明顯的(de)歷(li)史印記和中(zhong)國(guo)特(te)色。1993年開(kai)始的(de)分(fen)稅制改革導致了地(di)方政府的(de)稅收收入銳(rui)減，但地(di)方政府仍然需要承擔地(di)方建設的(de)投(tou)資(zi)重任。同(tong)時，相(xiang)關法律規定地(di)方政府不(bu)得舉(ju)債，也不(bu)允許(xu)其(qi)從(cong)商業銀行那里獲得貸(dai)款。
在這樣的(de)情(qing)況下，地方政府(fu)紛紛選(xuan)擇(ze)繞開相關(guan)法律規定，通過建立城投公(gong)司的(de)方式，使其具備(bei)融資(zi)條件(jian)。
1992年(nian)，為支持浦東新(xin)區建(jian)設，中央(yang)決定(ding)給(gei)予(yu)上海(hai)五方面的配套(tao)資金籌措方式，其中之一(yi)是1992年(nian)~1995年(nian)每(mei)年(nian)發行5億元浦東新(xin)區建(jian)設債券(quan)。1992年(nian)第一(yi)只(zhi)城投債規(gui)模為5億元。2006年(nian)9月，安徽合肥市建(jian)設投資控(kong)股(gu)（集團(tuan)）有(you)限公司在該省(sheng)首(shou)家發債成功，效法者遍布全省(sheng)。
“眼(yan)下，在中國的任(ren)何一(yi)個(ge)城市(shi)，幾乎都(dou)(dou)有各種類型的城投(tou)公司，在傳(chuan)統的城市(shi)建(jian)設投(tou)資之(zhi)外，港口投(tou)資以及(ji)水(shui)利投(tou)資，都(dou)(dou)成(cheng)為了債券(quan)發行的主體。”劉利剛在文中稱(cheng)。
然而，城投公(gong)司從誕(dan)生之初起就(jiu)并非市場(chang)化的企業(ye)，它與政府(fu)之間(jian)存(cun)在著(zhu)千絲萬縷的聯系。
如2003年上(shang)(shang)海城投按照國務(wu)院和上(shang)(shang)海市政府(fu)要求，利用清退政策，為清理(li)(li)固定回報項目(mu)支付了大筆(bi)款項，但公司(si)(si)負債率(lv)明顯上(shang)(shang)升。“為保持公司(si)(si)合(he)理(li)(li)的債務(wu)結構保持持續的融(rong)資能(neng)力，上(shang)(shang)海市政府(fu)2004年初又為上(shang)(shang)海城投注入(ru)了80多億元資產(chan)。”現任上(shang)(shang)海市金融(rong)黨委書記、上(shang)(shang)海市城市建設投資開發總(zong)公司(si)(si)前總(zong)經理(li)(li)孔(kong)慶偉(wei)曾在(zai)撰文中透露這一信息。
另一(yi)案例(li)是鎮江資(zi)產(chan)規模最大的平(ping)(ping)臺鎮江城投公司近幾年獲得的財政補貼收入幾乎與利潤持平(ping)(ping)。分別為(wei)(wei)4.71億(yi)元(yuan)、4.89億(yi)元(yuan)、7.33億(yi)元(yuan)和2.80億(yi)元(yuan)，占利潤總(zong)額(e)的比重分別為(wei)(wei)89.89%、101.45%、101.95%和70.00%。
此外，政(zheng)府(fu)官員介入(ru)也使得城投公司行為(wei)(wei)變得“政(zheng)商難(nan)分”。盡管按照中央規定(ding)，政(zheng)府(fu)官員不(bu)得在(zai)企(qi)業任職，但在(zai)實(shi)施層面卻未必如(ru)愿。近(jin)期被曝(pu)光的(de)佳木斯市國(guo)土局原局長宋學(xue)英在(zai)獄中寫下的(de)《自述》稱，新時代城投公司曾為(wei)(wei)佳木斯市最大的(de)國(guo)企(qi)，違(wei)規提供假土地證(zheng)。媒體報道稱，該市長兼任公司董事長。
對于日趨積累的平臺(tai)債務風(feng)險(xian)，劉利(li)剛認(ren)為(wei)(wei)，“這樣(yang)的市場(chang)規模一(yi)方面意(yi)味著‘大(da)而(er)不(bu)能倒(dao)’，因(yin)為(wei)(wei)其(qi)可能引發嚴重(zhong)的系統性風(feng)險(xian)；另一(yi)方面卻也意(yi)味著‘大(da)而(er)救不(bu)了’，因(yin)為(wei)(wei)體量越(yue)(yue)來(lai)越(yue)(yue)大(da)，政府施以援手也將越(yue)(yue)來(lai)越(yue)(yue)力不(bu)從心。與真(zhen)正(zheng)的政府違約不(bu)同，一(yi)旦(dan)城投債出(chu)現違約風(feng)險(xian)，央行(xing)也難以通過注入(ru)流動性的方式(shi)來(lai)緩解市場(chang)風(feng)險(xian)，因(yin)為(wei)(wei)主體屬于公(gong)司，央行(xing)注資(zi)將帶來(lai)嚴重(zhong)的道德(de)風(feng)險(xian)。”
城投公司轉制啟動
“政府與(yu)公司和市場行為分開”被認為是解決城(cheng)投公司及城(cheng)投債(zhai)目(mu)前諸多積(ji)弊的(de)關(guan)鍵(jian)手(shou)段。
劉利剛兩年前在分析這一問(wen)題時(shi)就指出(chu)這是“真正辦法(fa)”，城投公司中存在的各(ge)種利益輸送可能，也需要政(zheng)府與之劃清界限來截斷(duan)。
對于城投債(zhai)，劉利(li)剛認(ren)為這樣一種“準市(shi)政(zheng)債(zhai)”，未來應(ying)該(gai)是將其(qi)納入地方債(zhai)務(wu)范圍(wei)，使其(qi)成為名副其(qi)實的(de)中國市(shi)政(zheng)債(zhai)券。
根(gen)據今年已經(jing)通過(guo)全國人大批(pi)準的預算案，在推(tui)進地(di)(di)方自主(zhu)發債改(gai)革的同時，要(yao)抓(zhua)緊剝(bo)離融(rong)資平(ping)臺公司承擔的政府(fu)融(rong)資職(zhi)能，剝(bo)離后地(di)(di)方政府(fu)新發生或(huo)有債務，要(yao)嚴格限定在依法擔保形成的債務范(fan)圍內。
這意味著，現(xian)在承擔著政府(fu)(fu)投融資功能的城投公司轉型后可能將沒(mei)有政府(fu)(fu)信譽“背(bei)書”。
招商銀行總(zong)行金融市場部(bu)高級分析師劉東(dong)亮在接(jie)受媒體(ti)采訪時表示(shi)，未(wei)來改革方向主要(yao)有兩個，一是城投債(zhai)中該轉產業(ye)(ye)債(zhai)的(de)就轉產業(ye)(ye)債(zhai)，信用風險也需要(yao)得(de)到逐(zhu)步釋放；二是確(que)實不能轉為產業(ye)(ye)債(zhai)的(de)，明(ming)確(que)由當地財(cai)政(zheng)稅收來償還的(de)，即企(qi)業(ye)(ye)的(de)歸企(qi)業(ye)(ye)，政(zheng)府的(de)歸政(zheng)府。
目前，各地的(de)城投公司改制正在進行。國家發改委網站刊載的(de)信息顯示，2014年3月28日，廣西壯族自治區城投集(ji)團(tuan)與(yu)旅(lv)(lv)投集(ji)團(tuan)完成(cheng)合并重組(zu)，組(zu)建成(cheng)立了廣西旅(lv)(lv)游發展集(ji)團(tuan)。
另(ling)據媒體報道(dao)，繼馬鞍山城投先行一步轉制(zhi)成江(jiang)東(dong)控(kong)股(gu)之后，安徽亳州(zhou)的3家地(di)方(fang)城投公(gong)司已整合并轉制(zhi)成地(di)方(fang)國企。安徽阜(fu)陽、江(jiang)蘇鎮江(jiang)、無錫等地(di)的城投公(gong)司也在醞釀改制(zhi)。
此前(qian)，不少(shao)城(cheng)投(tou)公司高管認為(wei)(wei)，可以(yi)將(jiang)城(cheng)投(tou)公司打造成(cheng)“綜合城(cheng)市(shi)運營體(ti)”或許成(cheng)為(wei)(wei)空想(xiang)。中國社科院(yuan)財經(jing)戰略研究院(yuan)研究員楊志勇（微博）對《第一財經(jing)日報》表(biao)示，預算案所表(biao)達的內容(rong)，意(yi)味著未來不會有增量的城(cheng)投(tou)公司，存量也(ye)將(jiang)慢慢向(xiang)新的方(fang)向(xiang)轉變。而無論如何，都應該“政(zheng)(zheng)府是政(zheng)(zheng)府，企(qi)業是企(qi)業”。（來源《第一財經(jing)日報》）
