正略咨(zi)詢：新發展格局下地(di)方城投(tou)公司轉(zhuan)型發展問(wen)題(ti)研究

自1991年(nian)政府(fu)投融(rong)資體(ti)制改(gai)革(ge)(ge)(ge)以來，城投公(gong)(gong)司(si)作為(wei)承擔(dan)政府(fu)投融(rong)資平臺功(gong)能的(de)特(te)殊國企，為(wei)政府(fu)功(gong)能的(de)延伸和地(di)方(fang)的(de)建設(she)起(qi)到了(le)巨大(da)的(de)作用。尤其是十(shi)年(nian)來，國資國企改(gai)革(ge)(ge)(ge)逐步邁入新階段，城投公(gong)(gong)司(si)在(zai)改(gai)革(ge)(ge)(ge)發(fa)展的(de)過(guo)程中發(fa)生了(le)根(gen)本性(xing)(xing)、轉折性(xing)(xing)、全(quan)局性(xing)(xing)的(de)重大(da)變化，也為(wei)新時代黨和國家(jia)事業取得歷(li)史性(xing)(xing)成就、發(fa)生歷(li)史性(xing)(xing)變革(ge)(ge)(ge)做(zuo)出(chu)了(le)重要貢(gong)獻。但城投公(gong)(gong)司(si)在(zai)轉型發(fa)展過(guo)程仍然(ran)有(you)(you)管理體(ti)制、經營領域、融(rong)資模(mo)式等方(fang)面的(de)問(wen)題不斷暴露(lu)，急需在(zai)下一步改(gai)革(ge)(ge)(ge)中有(you)(you)所(suo)改(gai)善(shan)。

一、新發展階(jie)段(duan)城投(tou)公司面臨的(de)現狀

（一(yi)）管(guan)理體制“舊”，內部管理行政(zheng)化嚴重

許多城(cheng)投(tou)公(gong)(gong)(gong)司(si)，尤其是(shi)一(yi)些區縣級平(ping)臺公(gong)(gong)(gong)司(si)的(de)(de)產生與發展離不開(kai)當(dang)地政府(fu)的(de)(de)扶持栽培(pei)，這(zhe)(zhe)在(zai)城(cheng)投(tou)公(gong)(gong)(gong)司(si)發展的(de)(de)初期(qi)會形(xing)成一(yi)定助(zhu)力，但在(zai)公(gong)(gong)(gong)司(si)發展壯大之后，機關(guan)單(dan)位(wei)尤其是(shi)政府(fu)各職(zhi)能(neng)部(bu)門對公(gong)(gong)(gong)司(si)的(de)(de)發展方(fang)向有時(shi)仍起到舉足輕重的(de)(de)作用，甚至由于不同單(dan)位(wei)內(nei)部(bu)的(de)(de)利(li)益博弈造成城(cheng)投(tou)公(gong)(gong)(gong)司(si)發展出現無(wu)謂的(de)(de)內(nei)耗。城(cheng)投(tou)公(gong)(gong)(gong)司(si)內(nei)部(bu)的(de)(de)領導干部(bu)也有很多源于地方(fang)上的(de)(de)機關(guan)單(dan)位(wei)，這(zhe)(zhe)種從事業機關(guan)轉行國企(qi)領導的(de)(de)經歷使(shi)得其中相當(dang)一(yi)部(bu)分人對于公(gong)(gong)(gong)司(si)的(de)(de)業務很難有效把握和熟悉(xi)，且這(zhe)(zhe)部(bu)分人往往僅(jin)是(shi)在(zai)城(cheng)投(tou)公(gong)(gong)(gong)司(si)履(lv)職(zhi)一(yi)個(ge)任職(zhi)周期(qi)后又回到機關(guan)單(dan)位(wei)，在(zai)一(yi)個(ge)并不長的(de)(de)任期(qi)內(nei)很難為企(qi)業謀(mou)求長遠的(de)(de)發展。

這就導致了(le)很(hen)多城投公(gong)司(si)沒有戰略、沒有決策能力、沒有成(cheng)熟的組織架構(gou)和管(guan)理體(ti)系(xi)，缺乏獨立經營(ying)管(guan)理的基礎，尤其在(zai)集(ji)團化轉型的發展階段，存(cun)在(zai)總(zong)部(bu)定位不清、職責不明、業務雜亂(luan)、子(zi)公(gong)司(si)主業不清、業務較差，人員(yuan)結(jie)構(gou)復雜、管(guan)理體(ti)系(xi)雜亂(luan)等(deng)多種問題。

（二）經營(ying)領域“舊”，業務布局亟待優化

近年(nian)來各地城(cheng)投(tou)公司盡(jin)管已完成一(yi)些業(ye)務上的(de)創新，但(dan)多(duo)數(shu)投(tou)資(zi)(zi)項目仍(reng)以民生領域基礎設(she)(she)施(shi)建(jian)(jian)設(she)(she)和公益類非營利性(xing)設(she)(she)施(shi)建(jian)(jian)設(she)(she)為主，與政府功能(neng)性(xing)任務逐漸脫鉤是一(yi)個復雜而漫長的(de)過程，現階(jie)段多(duo)數(shu)城(cheng)投(tou)公司的(de)業(ye)務仍(reng)與地方(fang)政府手里掌握的(de)資(zi)(zi)源和項目高(gao)度相關。一(yi)方(fang)面(mian)，此類項目投(tou)資(zi)(zi)數(shu)額大(da)但(dan)資(zi)(zi)金回籠周(zhou)期(qi)很長、資(zi)(zi)金使用(yong)效率低下，后續一(yi)旦無法產(chan)生足夠現金流就很容易引發債務危機；另一(yi)方(fang)面(mian)，在(zai)政府“放管(guan)服(fu)”改(gai)革(ge)和金融(rong)監管(guan)趨(qu)嚴(yan)的背景下，這種發展(zhan)模式勢必面臨改(gai)變，城投公司勢必需要尋(xun)找(zhao)一條走向市(shi)場化(hua)發展(zhan)的道(dao)路。

（三）融(rong)資(zi)模式“舊”，舉(ju)債經營難以為繼

城(cheng)投公司作為政(zheng)府平臺公司，所采用的傳統(tong)投融資模式一(yi)直是(shi)“代融資(zi)(zi)(zi)(zi)、代投(tou)(tou)資(zi)(zi)(zi)(zi)”，銀行直(zhi)接項目(mu)融資(zi)(zi)(zi)(zi)、信托融資(zi)(zi)(zi)(zi)、租賃融資(zi)(zi)(zi)(zi)等(deng)仍(reng)是城投(tou)(tou)企業融資(zi)(zi)(zi)(zi)主要方式，這(zhe)些(xie)融資(zi)(zi)(zi)(zi)手段成本高(gao)、資(zi)(zi)(zi)(zi)金量小、周(zhou)期短(duan)，并且還受到(dao)銀行附加(jia)條件影響，造成擔保費、財務費用、利(li)率(lv)費用支出增加(jia)。而且城投(tou)(tou)公司在投(tou)(tou)融資(zi)(zi)(zi)(zi)過程中往(wang)往(wang)僅為政府(fu)提(ti)供通道(dao)作(zuo)用，自身的投(tou)(tou)融資(zi)(zi)(zi)(zi)能(neng)力非常有限，籌(chou)資(zi)(zi)(zi)(zi)活動的現(xian)金流量以借款為主，隱性債務問題較為嚴重。

二(er)、持續深化體制(zhi)機(ji)制(zhi)改革(ge) 建立(li)現(xian)代企業制度

國(guo)企改革(ge)三年行(xing)動行(xing)至(zhi)尾(wei)聲，新(xin)發展格局(ju)下，應當進一步創新(xin)政企關系，持續深化(hua)改革(ge)。前不久(jiu)召開的二十(shi)大指出(chu)“深(shen)化(hua)國(guo)(guo)資(zi)國(guo)(guo)企(qi)(qi)(qi)改革”，“完善中國(guo)(guo)特(te)色(se)現代企(qi)(qi)(qi)業制(zhi)度(du)，弘揚(yang)企(qi)(qi)(qi)業家精神，加快建(jian)設世界一流企(qi)(qi)(qi)業。”對于城投(tou)公司來說，應(ying)該在新時期繼續堅持深(shen)化(hua)體制(zhi)機(ji)制(zhi)改革，摸(mo)索建(jian)立并完善“中國(guo)(guo)特(te)色(se)現代企(qi)(qi)(qi)業制(zhi)度(du)”。

一是要(yao)建(jian)立健全有(you)競爭力(li)的(de)(de)企業(ye)組(zu)織，明確城投(tou)公(gong)司(si)的(de)(de)功(gong)能定(ding)位(wei)以及(ji)與政府機(ji)關單位(wei)的(de)(de)權責(ze)邊界，加(jia)快(kuai)混合所(suo)有(you)制改革(ge)，引入多方資(zi)本，優化股(gu)權結構(gou)，在進(jin)一步(bu)完(wan)成資(zi)源整合的(de)(de)過(guo)程中逐步(bu)構(gou)建(jian)現代集(ji)團架構(gou)，明晰城投(tou)集(ji)團總部和(he)不同(tong)子(zi)公(gong)司(si)的(de)(de)戰略定(ding)位(wei)及(ji)相(xiang)應的(de)(de)管控(kong)模式，并進(jin)而完(wan)善公(gong)司(si)治理體系和(he)部門崗位(wei)設置等。

二是要(yao)設(she)置(zhi)行之有效(xiao)的(de)激勵和約束機制，要(yao)在城投集(ji)團(tuan)總部和子公司內摒棄(qi)原本(ben)行政(zheng)化的(de)“吃大鍋(guo)飯”的(de)(de)薪(xin)(xin)(xin)酬模式(shi)，推行崗位薪(xin)(xin)(xin)酬制(zhi)度，靈活設置(zhi)公司內部不同層(ceng)級(ji)的(de)(de)薪(xin)(xin)(xin)酬固浮比，采取市(shi)場(chang)化的(de)(de)薪(xin)(xin)(xin)酬激勵與考核機制(zhi)，充分釋放(fang)公司人員的(de)(de)改革活力(li)。

三是要優化人才(cai)選用育留機(ji)制，根據部門崗位(wei)職責及(ji)相應任職要求進行人才(cai)選配，并進一步完(wan)善人才(cai)內部選聘、輪崗輪值機(ji)制，加快人員(yuan)內部流動，此外，要“弘揚企業家精神”，探(tan)索職業經理人模式，打(da)破(po)機(ji)關單位對(dui)企業高(gao)層管理的“一言堂”機(ji)制。

三、做(zuo)實業務做(zuo)活經營 推動市場化業務高質量(liang)發展

扎(zha)實做好業務是城(cheng)投公(gong)司(si)轉型發展的(de)根(gen)本所在，在新發展階段，城(cheng)投公(gong)司(si)僅(jin)僅(jin)鉆研于(yu)“建設”業(ye)務(wu)是遠遠不足(zu)以達成高質量發(fa)展目標的(de)，因此探索并進一步(bu)推(tui)進市場化業(ye)務(wu)是城投公司深化改(gai)革的(de)必然道路。

一(yi)是(shi)堅持保障公共(gong)服務(wu)，“著(zhu)(zhu)力解決好人民(min)群眾急(ji)難愁盼問題(ti)，健(jian)全基本(ben)公(gong)共服(fu)務(wu)(wu)體系，提高(gao)公(gong)共服(fu)務(wu)(wu)水平”，根據二十(shi)大報告，不難看出隨著(zhu)(zhu)社(she)會發展與人民(min)生(sheng)活水平的提高(gao)，部分地(di)區社(she)會公(gong)共服(fu)務(wu)(wu)體系的缺失問題(ti)也愈發凸(tu)顯，城投(tou)公(gong)司作為地(di)方和(he)區域的公(gong)共服(fu)務(wu)(wu)提供商，應當探索如何以市場化的手(shou)段參與公(gong)共服(fu)務(wu)(wu)保障，充分引入(ru)和(he)運用社(she)會資本(ben)，提高(gao)服(fu)務(wu)(wu)水平和(he)服(fu)務(wu)(wu)質量(liang)。

二(er)是加快推進產業發(fa)展，“要堅持以推動(dong)高質(zhi)量發展(zhan)為(wei)主題，把實施(shi)擴大內(nei)需(xu)戰略同深(shen)化(hua)供(gong)給側(ce)結構(gou)性改革有(you)機結合起來(lai)，著力(li)提(ti)升(sheng)產(chan)業鏈供(gong)應鏈韌性和安(an)全水(shui)平，推動(dong)經(jing)濟產(chan)業發展(zhan)領域實現(xian)質(zhi)的(de)有(you)效提(ti)升(sheng)和量的(de)合理(li)增長(chang)。”根據二十大報告，城投公司應當積極培育自身的(de)造血(xue)能(neng)力(li)，參與城市產(chan)業鏈條(tiao)和產(chan)業園區建(jian)設，充分(fen)發揮自身在投資、建(jian)設、服務方面的(de)優勢(shi)，打造品牌化(hua)的(de)產(chan)業運營商，通過市場化(hua)的(de)途徑為(wei)城市產(chan)業發展(zhan)提(ti)供(gong)動(dong)力(li)。

三是(shi)持(chi)續強化科技(ji)賦能，“完(wan)善科技(ji)(ji)創(chuang)新(xin)體(ti)系(xi)，堅持創(chuang)新(xin)在我國現代化建設(she)全局中(zhong)(zhong)的(de)核心地位。以國家戰略(lve)需求(qiu)為(wei)導向，集聚力(li)(li)量(liang)進(jin)行(xing)原創(chuang)性(xing)引領性(xing)科技(ji)(ji)攻(gong)關，堅決打贏(ying)關鍵核心技(ji)(ji)術(shu)攻(gong)堅戰，加快實施一批具有戰略(lve)性(xing)全局性(xing)前瞻性(xing)的(de)國家重大(da)(da)科技(ji)(ji)項目，增強(qiang)自主創(chuang)新(xin)能力(li)(li)。”根據(ju)二十大(da)(da)報告，城(cheng)投公司(si)可以在保障社會公共服務(wu)的(de)同時，充分應(ying)(ying)用大(da)(da)數(shu)據(ju)、人工智能等(deng)先進(jin)技(ji)(ji)術(shu)，提升原有業務(wu)質量(liang)，轉“舊(jiu)基建”為(wei)“新(xin)基建”，探(tan)索(suo)新(xin)能源汽車充電樁、5G基站、大(da)(da)數(shu)據(ju)中(zhong)(zhong)心、冷鏈物流等(deng)新(xin)技(ji)(ji)術(shu)與新(xin)應(ying)(ying)用，著力(li)(li)構(gou)建智慧(hui)社區和智慧(hui)城(cheng)市。

四、強化融(rong)資造血(xue)功能 化解隱性債(zhai)務問題

投(tou)(tou)融(rong)資(zi)工作是城(cheng)投(tou)(tou)公司的關鍵要務，新發(fa)展階段下，作為地方(fang)政府的投(tou)(tou)融(rong)資(zi)平臺，城(cheng)投(tou)(tou)公司在打(da)通政府投(tou)(tou)融(rong)資(zi)通道的同時，要積極培養自身的投(tou)(tou)融(rong)資(zi)能力，以應對愈(yu)發(fa)嚴峻的債務問題。

一是要(yao)優化融資(zi)結構(gou)，一方面與金(jin)融機構(gou)保持(chi)密(mi)切合作，通過銀行信貸和發放(fang)企業債城投債等傳統手(shou)段進行融資(zi)，另一方面要(yao)積極試水多元資(zi)本市場，充(chong)分抓住混(hun)改等政策機遇，并探索產業基金(jin)、股權多元化等融資(zi)渠道。

二是要加強存量資(zi)產(chan)(chan)盤活(huo)，提(ti)升資(zi)產(chan)(chan)管理和(he)專(zhuan)業經營能(neng)力，對資(zi)產(chan)(chan)進行分類租賃、利用(yong)和(he)產(chan)(chan)業嫁(jia)接，包裝(zhuang)優(you)質融資(zi)項目，提(ti)高資(zi)產(chan)(chan)變(bian)現價值。

三是把握逆(ni)周期機遇，探索開(kai)展(zhan)基于本地特(te)色和(he)主營業(ye)務的(de)相關產業(ye)，采(cai)用產融結合的(de)途(tu)徑探索業(ye)務增長點，并(bing)適(shi)時開(kai)展(zhan)社會化(hua)資產的收(shou)購、處置(zhi)、經營(ying)及受托運(yun)營(ying)業(ye)務。